我院受理的涉农案件数量不是很多，真正有代表性的涉农案件还是农村土地承包及流转纠纷，但近年来由于城中村改造及农村基础设施的建设，产生了一些与国家征地补偿和拆迁有关的纠纷，也出现了因农村税费改革而产生的利益争端，这些纠纷的产生往往源于国家政策的出台和实际操作，纠纷的解决又与村民的利益息息相关，所以，怎么能又快又好的解决这些纠纷，使争端尽快平息，将双方损失降到最小，就是我们民事审判员的一个重要使命。涉农案件数量虽小，但一般影响却很大，很多更具典型性和代表性，正是由于涉农案件数量少，加之平时我们疏于学习相关业务，导致我们在案件审理过程中难度大，审理周期较长，对此我们应该更加重视涉农案件法律及相关政策的学习和处理相关问题能力的提高，从服务大局着想，坚持群众观点，为促进社会全面和谐贡献自己的力量。

最近我审理了一起与农村土地承包及粮食补贴政策有关的案件，案件审理过程中不但涉及到相关法律规定，还涉及很多有关的农村土地政策，法规与政策的衔接是一个相对棘手的问题，我在此想结合这起案件的具体审理过程谈一下我的一些个人看法。

这起农村土地承包案件涉及的是国家给予农民的粮食补贴问题，具体案情是，被告赵某从依安县某村承包了一片低产田，被告与村委会签订合同取得耕种权后又将土地分别转包给原告等7个农民，基于国家的土地补贴政策，经过一系列申领程序，2009年的土地补贴款已经全部发放完毕，现在原告等人起诉被告赵某，要求赵某将已经领取到的该片土地补贴款返还原告。被告的答辩意见是，在被告与依安某村的土地承包协议中已经明确约定，国家给予该片土地的粮食直补和综合直补由赵某领取后返还给村委会，粮种补贴给付被告赵某，现在被告并未实际取得该片土地的各种补贴款，而且即使被告已经取得该补贴款，因为原、被告之间的转包合同也并未就此款的给付作出约定，所以此款不同意给付原告，请法院驳回原告的诉讼请求。经过法院对事实的详细调查和多方取证了解到，该片土地的各种补贴款专向资金已经于2009年7月和2010年6月陆续存入到了被告赵某的账户上，但在原、被告的转包协议书中确实没有对补偿款的归属作出约定，现在此案正在审理当中，关于补贴款的归属问题，合议庭存在不同的处理意见。

现在先了解一下农村土地补贴政策。我国是一个农业大国，农业在国民经济中占有相当大的比重，调整农业保护政策，确保粮食安全自然成了重中之重，为建立粮食增产、农民增收的长效机制，提高农民积极性，党中央、国务院宏观调控中相继出台了许多惠农政策，其中很重要的一项就是粮食补贴。在计划经济时代和改革开放初期，国家对粮食生产的补贴政策是通过对粮食流通环节的补贴来实现的，农民表面是看不到财政补贴的，但实际上享受到了补贴的价格，这就是以往的“暗补”。2004年开始，国家开放了粮食收购价格和市场，并随之改变了对种粮农民的补贴办法，从暗补改为明补，就是把国有粮食购销企业全面推向市场，由企业自主经营，同时取消对这类企业的补贴，转而采取对种粮农民直接补贴的办法，这种直接补贴包括粮食直补、粮种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等。我市农民能够领取到的补贴主要有三类：粮食直补（粮食直接补贴）、综合直补（农资综合补贴）和粮种补贴。农资综合补贴是指统筹考虑柴油、化肥等农业生产资料价格变动对农民种粮的增支影响，由政府对种粮农民给予适当补助，目的是有效保护农民种粮收益，调动农民种粮积极性，促进粮食增产。粮种补贴是对一地区优势区域内种植主要优质粮食作物的农户,根据品种给予一定的资金补贴。以上三种补贴都是以直补的方式发放和领取，一般随着减免农业税等惠农措施实行，但目的都是增加农民收入，减轻农民负担，这些政策为增加农民实惠、提高种粮积极性、维护国家粮食安全发挥了重要作用。这些补贴的通行做法是按照种粮农户的实际种植面积进行补贴，资金对付采取直接发放现金或者“一卡通”、“一折通”，简便易操作。

在这个案件的审理过程中，我们发现被告和村里对补贴款的归属做出了约定，而补贴款是国家给予种粮农民的惠农政策，如果这些补贴款约定给付发包人、原承包人或者实际耕种人，是否有违国家的土地惠农政策呢？由此也产生了以下三种不同的处理意见，第一种处理意见是，针对补偿款的受益人问题，应根据粮食直补政策的出台背景和实际目的，实行“谁种谁补，不种不补”原则，无论该款已经由谁领取，均应返还给该片土地的实际耕种者，即本案原告，当事人双方对此事做出的其他任何约定均无效。第二种处理意见是，尊重当事人双方对利益的自行分配，双方可以协商约定补贴款的归属，无约定时该款给原承包人（本案的发包人，即本案被告），理由是以承包人申报和领取该款方便易行，有利于补贴款的领取和发放，实践中也这样操作。第三种处理意见是，如有约定从约定，无约定时该款给实际耕种人，补偿金如果已经由原承包人领取，则应该返还给耕种人，理由是这种处理方案符合惠农政策的目的，具有理论基础和政策支持。我个人倾向于第三种意见，下面简要分析一下这三个处理意见。

意思自治原则是民法和合同法的一项基本原则，是指民事主体在进行民事活动时意志独立、自由和行为自主，以自己的真实意思来充分表达自己的意愿，根据自己的意愿来设立、变更和终止民事法律关系，只要不违法法律、法规的强制性规定和公序良俗，国家和任何组织、个人均不得非法干涉。本案中涉及的土地补贴是基于国家的惠农政策，这一政策调整的范围与法律并无交叉和重合，这一惠农政策又与土地承包等政策不同，不涉及农民的安身立命问题，不涉及法律的强制性规定，所以具体补贴款的取得，应该以当事双方自行的约定为准，无论给发包人、原承包人还是最终耕种人，都属于各方的自由。通过调查了解，我们发现目前农村普遍存在的现实问题是，由于土地经营权的几经流转，各方并未事先对补贴款的申领和归属做出任何约定，甚至补贴款到底由谁申报了由谁领取了成了一团迷雾，由于农村基础工作薄弱，在粮食补贴资金的发放上，弄虚作假现象也比较严重，常见的是村干部代为上报，甚至虚报，结果实际补贴款被截留现象时有发生，土地承包人和土地耕种人都没有得到实际利益，另外还存在着原承包人不报，实际耕种者无法申报的现象。在农村，不少农户代种他人土地，或者进行一次或多次转包、出租等流转，在上报和申领补贴款时以原承包户上报，结果原承包户和种植户都想领取补贴款，这样不但申报时信息不对称，有瞒报或者漏报的情况发生，而且申领到该款后的归属问题更是成了农民之间的一个困扰。在双方没有约定的情况下，如果法院在审理过程中以公平原则（如根据市场行情、双方实际收益和承包费数额考虑）处理，确实可以平衡一些个案中的双方矛盾，但具体操作中又没有统一衡量尺度，导致判决结果不统一，以此判决有时很难让双方服判。由此本人主张，在没有双方约定的情况下，应该将土地补偿款给付土地的实际耕种者，具体理由如下：

一、因为土地补贴政策的出台和一步步的完善，其根本目的是要提高农民种粮积极性，关键措施就是实际增加种粮者的收益，而“种粮者”必然是土地的实际耕种者。另外，这些补贴政策实行的多为“谁种谁补，不种不补”原则，从这方面来看，在双方无约定的情况下，将土地补贴金判给实际耕种者符合政策的出台目的，更是广大种粮农民众望所归。

二、从风险划分的角度来看，土地交给耕种人，收入风险即转移给耕种人，发包人收取的是固定收益（承包费或者租金），而耕种人的收益要受到各种因素的制约，其中包括：1，气候。2，生产资料成本上涨。3，自然灾害。4，市场行情。5，储存条件。6，销售时机。在承担上述风险的同时还要辛勤劳作。

三、从利益分配的平衡性来看，发包人按面积收取租金（承包费），确保稳定的收益，一般在100-300元不等，然后可以腾出时间和精力从事其他盈利性活动，而耕种人在承担上述6种风险后每亩收益大约在300-700元左右，从春种到秋收，付出许多劳动，国家正是基于种粮农民投入的生产资料成本不断增加，收入保障小才出台的这一政策。

四、从补贴的申领上看，有些补贴与种植作物品种、面积有直接关系，如本案涉及到的粮种补贴。而种植作物的品种和种植面积的选择权在耕种人，所以该项补贴有没有，有多少，取决于耕种人，而非发包人或原承包人。

综合以上观点，笔者认为第一种处理意见过分强调了农村补贴政策的政策导向，土地虽是立国之本，但土地补贴政策只存在利益分配，不存在农民安身立命问题，也不违反法律的强制性规定和公序良俗，如果不尊重当事人之间对利益的自行处分，操作过于机械，则很难得到顺利施行，实践中也必然达不到理想效果。第二种处理意见具有一定的合理性和实际操作性，但若无约定发生纠纷时容易损害广大农民的实际利益，无法真正提高种粮农民的积极性，进而起不到该惠农政策的“惠农”目的。

法院审理涉农土地纠纷案件的基本原则就是严格依照法律规定，确保农民的权益不受侵害，保护粮食安全。但处理时也要区分涉农土地纠纷的性质，在处理不涉及法律强制性规定的纠纷时，要多调查了解案件事实，多倾听农民意见，重视农民之间的交易习惯，在双方有约定时从其约定，经审查确无约定，也无其他交易习惯时，则应该以事实为依据，以法律为准绳，以政策为导向，多了解农村土地政策的内容和出台背景，尽最大可能保护农民的切身利益，响应党和国家号召，努力实现法律和政策的最终目的。