关于加强基层法院法官队伍建设的调查与思考
自2002年最高院颁布实施《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》至今，整整4年过去了。4年来，经过全国各级法院的不断的探索和不懈的努力，《意见》得到了认真的贯彻落实，法官职业化建设取得了长足的进展。但是，毋庸讳言，由于历史和现实等多方面原因，一些基层法院，尤其是西部和边远地区的基层法院，法官资源短缺，法官队伍断层的问题十分严重。
今年上半年，为加强基层法院法官队伍的职业化建设，为提高法官队伍的素质和能力提供相应的参考，切实把学习实践科学发展观落到实处，对2006年齐齐哈尔市基层法院工作人员招录情况进行了调查。通过调查，我们看到地处黑龙江省西部的齐齐哈尔市，虽然不属于《意见》所涵盖的“西部及贫困地区”范围，但其基层法院工作人员队伍，尤其是法官队伍的状况，同样存在着资源短缺和青黄不接的问题。
一、齐市基层人民法院人员编制和法官队伍概况
（一）基层法院人员编制现状
齐市基层法院现有人员编制1122人，人员空编170人，空编数占总编制数的15.15％。具体如表1所示。
表1 齐齐哈尔市基层人民法院人员空编情况统计表
区法院 县（市）法院
单位 编制 实有 空编 比例 单位 编制 实有 空编 比例
建华 68人 62人 6人 8.8％ 龙江 89人 67人 22人 24.7％
龙沙 80人 68人 12人 15％ 讷河 108人 95人 13人 12％
铁锋 74人 62人 12人 16.2％ 依安 82人 59人 23人 28％
昂区 36人 30人 6 人 16.7％ 泰来 68人 61人 7人 10.3％
富区 78人 74人 4 人 5.1％ 甘南 69人 63人 6 人 8.69％
碾区 34人 33人 1人 2.9％ 富裕 59人 56人 3 人 5.08％
梅区 48人 35人 13人 27％ 克山 80人 66人 14人 17.5％
克东 62人 51人 11人 17.74％
拜泉 87人 70人 17人 19.54％
合计 418人 364人 54人 12.9％ 合计 704人 588人 116人 16.47％
通过表1，我们看到16个基层法院都不同程度地存在人员空编问题。其中人员空编超过15％以上的区法院4个，县（市）法院5个，占基层法院总数的56.25％。有3个区、县法院人员空编超过了20％，其中梅里斯区（郊区）和依安县法院分别达到了27％和28％。由此可见，齐市基层法院人员空编情况的普遍性和严重性。
（二）基层法院法官队伍现状
据统计，目前齐市基层法院法官队伍基本情况如表2所示。
表2 齐齐哈尔市基层法院人员编制及法官统计表
基层法院总人数 法官 一线 37岁以 48岁以
编制 实有 人数 法官 下法官 上法官
1122人 952人 596人 345 47人 182人
法官人数占实有人数 62.6％
一线法官占法官人数 57.88％
一线法官占实有人数 36.23％
35岁以下法官占法官人数 7.88％
46岁以上法官占法官人数 30.53％
通过表2，我们看到，审判一线法官（除院长、副院长、庭长、非审判业务部门工作的法官以外，包括法庭庭长）和37岁以下法官所占比例相对较低。按照基层法院内设机构至少是8个审判业务部门（不包括外派法庭），每个部门至少应有3个法官（组成合议庭）计算，每个法院至少要有24个一线法官。目前，全市基层法院一线法官平均21.5人。如果除去因其他原因不能工作的法官，再加上外派法庭和民事审判庭、执行局等需要工作人员多的部门，部分基层法院法官短缺的问题就十分突出了。
另外，全市基层法院37岁以下法官只有47人，占法官总数的7.88％，每个法院平均只有2.93人。由此可以预见基层法院法官存在断层的潜在威胁。
二、2006年齐市基层人民法院工作人员招录情况
为了解决基层法院空编问题和缓解人员短缺的矛盾，前年，齐市两级法院在中编办增补的编制和本院现有空编的基础上，进行了工作人员招录工作。进入审批录用阶段情况如表3所示。
表3 基层法、检两院工作人员进入审批录用阶段情况对照表
法官 法官助理 聘任制书记员 检察院工作人员
计划 实际 比例 计划 实际 比例 计划 实际 比例 计划 实际 比例
龙沙区 2 1 50％ 4 2 50％ 4 4 100％
铁锋区 3 3 100％ 3 1 33.3％ 3 3 100％
建华区 1 1 100％ 3 3 100％ 4 4 100％
昂昂溪区 3 3 100％ 2 0 0 4 4 100％
富拉尔基区 2 0 0 3 2 66.6％ 5 5 100％
梅里斯区 7 6 85.7％ 6 5 83.3％
碾子山区 2 0 0 4 2 50％
讷河市 2 0 0 3 0 0 6 2 33.3％ 6 6 100％
依安县 2 0 0 8 2 25％ 7 5 71.4％
泰来县 5 5 100％ 4 4 100％
甘南县 4 1 25％ 1 1 100％
富裕县 3 1 33.3％ 1 1 100％
克山县 10 1 10％ 4 4 100％ 3 3 100％
克东县 3 0 0 3 0 0 6 2 33.3％
拜泉县 5 5 100％ 4 4 100％
龙江县 15 8 53.3％ 8 6 75％
合计 3 1 33.3％ 28 8 28.5％ 77 42 54.5％ 70 59 84.2％
分析表3，我们看到法院工作人员招录情况并不乐观——基层法院普遍存在法官和法官助理资源短缺，职位补充难的问题。
1、法官招录情况。有2个基层法院计划考录3名法官，实际只有地处中心城区的建华区人民法院招录了1名，只完成了招录计划的33.33％。讷河市（县级市）的法院因为只有1名合格人员报名，2个招录职位被取消。
2、法官助理招录情况。有8个基层法院计划招录28名法官助理，实际招录了8名，只完成了招录计划的28.5％。除铁锋区和昂昂溪区法院100％完成招录计划外，中心城区的龙沙区完成招录计划50％；地处偏远、空编较严重的克山县完成了招录计划的10％；富拉尔基区法院、地处偏远的克东县、讷河市法院和空编最严重的依安县法院因为报名人数不够，招录职位被取消。
3、聘任制书记员招录情况。16个基层法院计划招录77名聘任制书记员，实际招录了42名，完成招录计划的54.5％。其中省编办下达的57个控制编制数只完成了35个，占控制编制数的61.4％。
4、检察院工作人员招录情况。16个基层检察院计划招录70名工作人员，实际招录了59名，完成招录计划的84.2％。其中有11个检察院100％完成了招录计划。
据不完全统计，全省法院系统也普遍存在法官和法官助理补充难的问题。如表4所示。
表4 2006年全省法院工作人员和聘任制书记员招录情况表
法官 法官助理 聘任制书记员
计划 实际 比例 计划 实际 比例 控制编制数 实际招录 比例 空编 比例
63 24 38％ 174 87 50％ 493 334 67.7％ 159 32.3％
三、产生问题的原因
经过认真分析研究，我们认为产生法官资源短缺，法官队伍断层问题的原因主要有以下几方面。
1、片面追求法官精英化的思想导向，是法官减少和资源匮乏的思想根源。在法官队伍职业化的进程中，有人片面的认为，法官职业化实质和目标是法官的精英化，法官的数量要少，质量要精 ，“少而精”成为法官队伍职业化建设的一个形象描述，而没有结合中国司法体制、司法环境和司法任务的实际去考虑法官队伍职业化建设问题。在2003年机构和干部制度改革时，大多数法院都机械地按照党政机关干部管理模式，以年龄为标准，实行“一刀切”，使得一些四、五十岁的年富力强，经验丰富的法官不得不告“老”还乡，提前离岗，退休回家，造成了法官的短缺。
2、地方行政的本位主义是产生人员空编的原因。一些区县，尤其是财政困难的区县往往从减少财政开支的角度考虑，尽量控制和压缩法院进人，致使一些法院的缺员不能及时得到补充。
3、基层法院法官待遇低，缺乏吸引力和竞争力，是难以稳定法官队伍、吸引优秀人才的主要原因。一是工资待遇偏低。据统计，基层法院具有30多年工龄的正科级副院长，目前月工资只有2000多元。40多岁的科员级审判员，月工资只有1900元左右，远远低于国家统计局公布的在职职工月均收入2600元的标准。一些地处偏远和经济欠发达县（市）法院法官的工资待遇更低，有的甚至不能足额发放工资。加上法院系统没有参加车改，享受不到相应的补助费，因此，法官的工资还要远远低于同等级别的党政机关工作人员。二是政治待遇低。齐市基层法院的行政级别是正科级，与区县政府下属的委办局同级。由于领导职数所限，大多数法官干到退休也只是科员级别。而行政职级又与工资和法官等级等待遇密切相关。三是上下级法院待遇不同。譬如，在政治待遇方面，中级法院级别高，副科级以上领导职数比基层法院多，在同等条件下，中级法院工作人员晋升的机会多、时间快、级别高；在法官等级方面，中级法院副科级审判员可以评定高级三级法官，而基层法院的正科级副院长最高只能评定四级高级法官。中级法院的吸引力，从其今年100％完成法官助理和聘任制书记员招录计划中可以充分体现出来。
4、基层法院案件多，条件艰苦、压力大，是难以稳定法官队伍，吸引优秀人才另一主要原因。据统计，2005年，齐市两级法院共审结各类诉讼案件26779件，其中基层法院审结了24483件，占案件总数的91.42％。两级法院审结案件为10：1。这些诉讼案件全部由基层法院278名一线法官（不包括63名执行法官）审结。越来越多的新型疑难案件、越来越重的案件审理工作、越来越高的工作要求，以及一些法庭的艰苦工作环境，使得一线审判人员压力很大，身心疲惫，不堪重负，有的甚至积劳成疾。齐市基层法院2名35岁以下的法律研究生辞职另谋高就，以及讷河市法院4名通过司法考试人员报考外地法院和检察院的现象，很能说明一些问题。
5、法院招录工作人员的条件高，合格人员少，是造成法官资源匮乏的主要原因。这次法院招录法官的条件是依据《法官法》有关规定制定的，“年龄35岁以下，大学本科学历，通过国家司法考试，从事法律工作2年以上”；虽然《法官法》对法官助理没有规定，但法院自行规定了“年龄35周岁以下，统招本科学历，法律专业”的条件，而检察院工作人员的条件是“年龄35周岁以下，国民教育本科学历，法律专业”。相比之下，法院的条件较高。
据统计，2002年以来，齐市司法考试通过率很低，如表5所示。
表5 齐齐哈尔市2002年—2005年通过司法考试人员统计表
报考人数 通过人数 通过率 年均通过人数
全市 2364人 130人 5.49％ 32.5人
检法系统 394人 37人 9.39％ 9.25人
35岁以下 1609人 92人 5.71％ 23人
C类证书 22人 5.5人
齐市地区司法考试通过率远远低于全国的10％平均水平。35岁以下的人员中，除去检法系统内部人员和C类证书人员，以及不能或不愿从事法官工作的人，所剩无几。以1：5的考录比例，基层法院法官的社会来源非常少，而偏远、贫困县区法院的法官基本就是无源之水。有人推断，假如这次中级法院也招录法官，建华区法院招录法官的计划很可能落空。
一些基层法院为了避免招录不到法官的尴尬，采取迂回战术，试图通过招录法官助理，为法院储备一些高素质人才。但是，由于法官助理的条件很高，在齐市地区只有齐齐哈尔大学法学专业为数不多的毕业生符合条件，来源很少，选择余地很小，以致8个基层法院中有5个法院的美好愿望基本落空。
四、几点建议
法官是法官职业化建设的中心和主体。而现实是一边是基层法院人员短缺、法官队伍断层，另一边却是招不到人，甚至是无人可招。面对这种矛盾，我们建议应当抓住急需解决、经过努力能够解决的主要问题，积极采取措施，尽快加以解决，以加快法官队伍职业化建设的进程，实现“公正司法，一心为民”的工作目标。
（一）坚持实事求是原则，牢固确立符合中国国情的法官队伍职业化建设工作导向
1、坚持从实际出发，坚决摒弃教条主义的指导思想和工作作风。改革开放以来，我们打开窗口看世界，在我国的法制建设和依法治国进程中，学习借鉴了一些世界上先进的法律文化和司法制度。但是，这种学习和借鉴，绝不是教条主义的囫囵吞枣、照葫芦画瓢、生吞活剥，甚至邯郸学步。中国的法官队伍职业化建设不能言必称西方，言必称欧美，说西方的法官如何，西方是如何选拔法官的，他们法官的权力、待遇、地位、办案方式如何。我们应当基于国情，面对现实，脚踏实地，从实际出发来确定我们法官队伍职业化建设的工作方针和思路，把国外的经验和中国的司法实践相结合，不断探索符合我国国情的法官队伍职业化建设的途径，认真总结具有中国特色的法官队伍职业化建设经验，真正建设一支中国职业化法官队伍。
2、结合基层法院司法实践，确定不同层次的法官职业化标准。基层法院案件数量多，但案件相对简单，主要以民事案件为主，大部份是婚姻类、侵权类、债务类案件。法院法官主要工作是依据基本法律原则认定事实，解决纠纷。这要求基层法院法官具有丰富的社会经验、人生阅历、司法技巧和技能，而在法学理论和学术才能方面要求较低。可以说，专业型、复合型、精英型法官在基层法院施展才能空间不大，有英雄无用武之地之感。因此，我们不能简单地以西方法院大法官的标准来要求中国基层法院法官，也不能以我国中级法院、高级法院法官的标准来衡量基层法院的法官，甚至也不能以经济发达地区基层法院法官的标准来衡量西部和边远贫困地区基层法院的法官，而应分层次、分地区的规定法官职业化的具体标准。譬如，宋鱼水和金桂兰都是人民信赖和爱戴的好法官，都是法官的榜样和代表。但是，宋鱼水是名牌大学法律专业本科毕业，在职取得法律硕士学位，金桂兰是大专学历；宋鱼水现任北京海淀区法院知识产权庭庭长，十多年来，高质量地审理了300余件重大、疑难、新类型案件，发表了多篇学术论文，为自己确立了争当专家型法官的目标；金桂兰半路出家当法官，在边塞黑龙江的偏僻县城法院的法庭担任审判员，所审理的都是很普通的民事纠纷案件。我们不能因此而说宋鱼水是中国职业法官的榜样，而金桂兰则不符合法官职业化的要求。
（二）加快法院管理体制改革，从根本上保证法官职业地位和职业待遇的提高
这里所说的法院管理体制主要是指人事管理和经费管理体制。
1、人事管理体制方面：一是建议尽快核定法官编制。应按照辖区人口数量、年均受理案件数量、法院人员编制等数据，核定各级法院各个系列的人员编制，以保证法官编制不被挤占，阻止一些不符合条件的人进入法院；二是建议上级法院商有关部门提高基层法院的行政级别。既然法官已明确纳入公务员系列，行政职级对法官来说就十分重要和必要了。因此，县区法院即使不能与县区政府同级，至少也应是副处级，高于政府下属委办局。这样，既能一定程度地突出法院的特殊性和重要地位，也会增加法院副科级以上领导职数，给工作人员创造更多的晋级机会。大连市等一些经济发达地区已经做到了这一点；三是建议协调有关部门，将法官的等级与相应的行政级别挂钩，即某某法官等级相当于某某行政级别，并享受相应行政职级的各项待遇。
2、经费管理体制方面：主要是人员工资和其他经费。关于法院经费归省级财政直管的问题，最高院在第二个五年改革纲要中已经明确，相信不久就会落实。目前，应当着力解决的是人员工资问题。一是建议最高院尽快协调有关部门，将法官的工资在公务员系列中单成体系，像职称或警衔那样，将法官等级与工资（补贴）及其他待遇挂钩，尤其是较大幅度提高偏远贫困地区法院法官的工资待遇；二是建议法院人员工资待遇实行提级管理。尤其是一些偏远地区和经济不发达地区法院人员的工资待遇，应由省级财政管理，以使工资待遇得到保证。
（三）改进和拓宽优秀人才的引进渠道，从根本上保证法院法官队伍的合理性和稳定性
1、建议上级法院积极争取和落实优惠政策，营造良好的人才政策环境。齐市虽不属于西部及贫困地区，但仍然是边远、偏僻、经济相对不发达地区。鉴于人员招录情况的现状，上级法院应当向有关部门说明情况，讲清困难，提出要求，为基层法院争取《意见》等有关人才方面的优惠政策，譬如选调优秀法律专业毕业生到基层法院工作等，并结合实际，制定落实政策的具体措施，营造良好的人才政策环境。
2、建议结合实际，实行统一司法考试分类管理。一是试题分类。根据考试内容，试题分出一般、较难、难等档次和类型；二是分数分类。按照司法考试的分数，划分出A、B、C、D分数段。譬如，＊分以上为A类，＊分以上为B类，＊分以上为C类，＊分以上为D类；三是证书分类。不论在国内任何地区参加考试，考生都可以根据考试成绩，得到相应类别的证书。四是地区分类。根据地区的实际情况，划分出A、B、C、D类地区，考生可以根据取得证书的类别，到相应类别地区去应聘法官职位。这既能扩大基层法院法官的来源，使法院能够招录到素质相对较高的人才，也不违反《法官法》的有关规定，还能防止基层法院法官的流失，稳定基层法官队伍。
