近年来，随着依法治国方略的实施，行政机关民主法制观念不断增强，依法办事能力和水平不断提高。但通过行政审判发现，当前行政机关执法仍存在问题，行政执法不仅事关公民、法人和其他组织的权利义务，关系政府威望，更直接影响法院的行政审判，关系法律权威。为客观反映问题，深入剖析根源，寻求解决问题的对策，依托全市法院2008年以来的行政案件，对行政执法状况进行了专题调研。
一、行政执法中存在的主要问题
一是行政执法随意性较大。2008年以来，全市法院原告主动撤诉的行政案件中，因被告变更具体行政行为原告主动撤诉案件72件，占以原告撤诉方式结案的45%。行政机关自身纠错的做法，虽然起到了化解矛盾、节约司法资源的效果。但从中反映出，代表国家行使公权力的行政机关执法缺乏严肃性，部分行政机关在做出具体行政行为之前，对其合法性缺乏必要的审查，执法随意性较大，行政执法规范化程度有待提高。在行政机关败诉的案件中，因不履行法定职责、违反法定程序办案的占20%。有的行政机关对符合法定条件的申请人拒绝颁发许可证和执照，拒绝进行房屋过户和机动车过户；有些行政执法部门对万元以上罚款、吊销执照、撤销土地证、房屋产权证、责令停业等行政处罚，不进行听证；有的行政执法人员不告知被处罚人应享有的权利和义务，不向被处罚人说明理由，不交待复议、诉讼权利和期限，有的处罚决定不送达本人，变相剥夺当事人权利。
二是行政执法的强权性突出。缺乏民主性和程序抗辩是我国行政执法中的一大弊病。在行政管理中，行政机关习惯于公民、法人和其它组织视为行政管理的被动接受者，行政权力的运行方式以直接干涉和命令服从为主，总是高高在上地发号施令，很少进行平等交流，不能摆正行政关系之中双方当事人的位置，通过协商、对话或者赋予相对方足够的程序抗辩，使相对方在参与行政活动的过程中充分行使其知情权和抗辩权，从而最终达到自觉自愿履行义务的目的。有的执法人中在实施行政处罚过程中，不履行事先告知义务，剥夺了行政执法相对人的申辩权；有的行政机关不告知行政执法相对人获得法律救济的途径，剥夺了行政执法相对人的法律权利；有的土地确权案件，房屋登记没有证据，仅凭草图或复印件作行政决定；有的行政部门对工伤认定不经司法鉴定，自作主张，强行认定，使行政处罚不具备法定事实要件，导致因行政处罚主要证据不足而败诉。
三是行政执法的趋利性明显。行政机关执法活动既同社会公共利益和公民个人利益密切相关，又同行政机关自身利益存在一定联系，在处理两者关系时，应当优先考虑社会公共利益和公民利益。然而在现阶段，多数基层执法队伍经费主要来源是罚款和收费，使行政执法与执法者的自身利益直接挂钩，造成执法行为与执法目的严重背离。有的基层经济管理部门随意冻结企业资产；有的部门行政处罚不是依照国家法律、法规，而是拿没有法律效力的部门规定或会议纪要作处理依据，导致违法行政。一些部门之间有利争着上，无利躲着走，严重违背法律赋予其职权的目的，不仅容易造成行政执法密集地带，严重影响行政相对人的正常生产生活，而且能够导致行政执法的空白地带，对于自身利益无关的，各行政机关都不想管、不愿管，甚至互相推诿、扯皮，使行政相对方有机可乘。
四是行政执法管理的无序性客观存在。依法行政本是十分严肃的工作，但在当前，行政管理秩序存在混乱现象。在行政执法机构的设置上，由于部门设置不尽合理，以致职能重叠，职能不清，容易出现多头管理、重复执法等现象。在执法主体职责上，分工不明，职责不清，以致出现一些行政执法机关，尤其是基层行政执法部门越权执法，对不属于其管辖范围和无权处理的事项作出处理。有的对相邻县或农垦系统的土地和林地进行确权，有的乡（镇）林管站越权变更县级以上政府颁发的林权证。在执法过程中，经常出现不遵守法定程序，不出示执法证件，不告知违法事实、理由和处罚的依据，不使用合法的罚没收据，不指明执法依据，不交代行政相对人应享有的权利，不做询问笔录，不立案不调查取证等一系列问题。在执法处理结果上，不是严格按照法律规定办事，与相对人进行无原则的讨价还价，同类不同罚，同事不同罚，或者亲者轻罚，疏者重罚等，处罚标准不统一，显失公正，往往引起民怨，酿成纠纷。
五是行政机关对行政诉讼的对抗性不容忽视。近年来行政机关对法院行政审判的配合程度有所提高，但不协调现象仍然存在。一些行政部门对行政权受到行政诉讼的约束和审查，甚至当被告不理解，对法院行政审判存在消极对抗情绪。个别行政机关在诉讼中不能积极配合，甚至有的不答辩、不应诉、不出庭、不举证。作为行政民主化的标志，行政首长出庭应诉意义重大，不仅能够加强部门领导对本部门工作的了解，而且能够促进领导了解民意，有利于案件及时高效处理。但在审判实践中，行政首长出于怕丢面子，怕担风险等心理，不愿出庭应诉，多数只派一般工作人员到庭应付，有的只委托律师出庭，行政首长出庭率极低。2008年以来，行政首长出庭的仅有4件，占全部案件的2%。民告官不见官，导致行政相对人认为法院官官相护，情绪对立，致使行政争议难以处理，甚至形成缠访缠诉，法院处境尴尬，审判失去尊严。
二、成因剖析
行政违法绝不仅是行政机关自身的问题，而是缘于多种因素。因此，有必要对违法行政的原因做深层次探究，才能够有针对性地解决问题。
（一）依法行政工作体制不顺畅。缺乏完善、系统、顺畅的工作体制，是问题产生的根本性原因。一是财政体制因素。由于我国实行中央、地方分成的财政管理体制，为减轻财政负担，便将行政机关罚没收入参与财政分成。有的行政机关实行自收自支管理体制，因此出现了行政机关自费行政，权钱挂钩现象，一些机关靠罚款生存，为钱而罚，为钱而管。二是立法体制因素。我国的立法体制赋予地方和行政机关立法权，一些地方和部门在立法时只考虑本地方、本部门利益，利用立法权片面强化和扩大部门权力，自觉不自觉地设定审批、发证、收费、罚款等权利，追求部门利益。三是执法机构设置因素。行政机关被授予相关的处罚权、收费权、审批权、发证权、检验权等，诸多权力集于一身，行政机关既审批又监管，既查处又检验，缺乏必要的监督和制约，致使权力和责任脱钩，导致执法利益驱动，随意性较大。四是法律制度因素。目前我国行政管理的诸多领域缺乏明确法律规定，致使部分行政管理无法可依，随意行政。有的虽有法律规定但保留着浓厚计划经济色彩，不适应形势发展需要。五是行政管理因素。目前，我国依法行政工作的主管部门是各级政府法制机构，承担依法行政工作规划的制定和组织实施，但上强下弱的“倒三角”人员配置格局，影响了基层工作开展，致使对行政机关的监督管理不到位。同时，政府法制机构对于违法执法人员的处理只有建议权而没有直接处理权，严重影响监督效果和政府法制机构的权威。
（二）依法行政观念树立不牢固。作为一种全新的管理理念和管理方式，依法行政必须成为自觉行为，真正融入行政管理的各个环节和领域。但在现实工作中，一些行政执法人员对于什么是依法行政，为什么要依法行政，怎样才能依法行政，还存在模糊甚至是错误认识。有的把依法行政当作口号，喊在嘴上，写在纸上，钉在墙上，却没有落实到行动上；有的把依法行政同经济建设对立起来，一味强调经济发展，以经济建设为借口，制定土政策、土办法，抵制依法行政；有的领导长官意志严重，习惯于传统的思维方式和工作方法，不注重观念更新，不注重调查研究，不注重民意，导致决策失误；有的只重视领导讲话和批示，忽视法律的规范和引导功能，讲话没有准则，办事随心所欲，导致行政执法水平不高；有的得过且过，不思进取，以会议落实会议，以文件落实文件，制定政策、部署工作脱离实际，导致依法行政缺乏具体实际的内容。根深蒂固的“人治”思想，浓厚的官本位思想、官贵民轻思想和特权思想，强烈的地方和部门保护主义观念，导致一些部门和领导对违法行政行为的查处不支持，不愿意主动进行内部监督，不愿意在法制机构建设上下功夫，片面强调行政相对人应当服从行政机关的管理，重权利轻责任，重利益轻服务。
（三）行政执法监督力度不强。行政执法监督是规范行政执法的有效途径，是依法行政的重要保障。但实践中，行政执法监督始终是薄弱环节。主要表现为：行政执法监督手段单一。只是采取开展行政执法大检查和专项检查进行行政执法监督，而且将主要精力放在城管、规划、公安、建设等大的执法单位，检查活动数量偏少，范围偏窄，未形成系统化、制度化、经常化和全面化的执法监督格局。行政执法监督滞后。大多行政部门认为监督就是查错纠偏，偏重于事后监督和查处，忽视事前监督的预防机制建设和事中监督的控制机制建设，导致违法行为得不到有效预防和遏制。行政执法监督缺威。受多种因素限制，对于违法行政行为，往往只是就事论事，对事处理多，对人处理少，虽然违法行为得到了纠正，而责任人却很少受到相应惩处，起不到威慑作用，不能从根本上解决问题。
（四）行政执法人员素质有待提升。受用人体制影响，以前我国行政机关工作人员并非从社会储备的优秀人才中选拔，多数是通过各种渠道分配或调动，大多未经过系统的法律知识学习，部门专业知识十分有限，往往是上岗前进行突击培训。未经过系统、专业的法律学习，很难保证公务员对法律体系、法律基本原理、立法精神有全面认识，不能完全适应依法行政的要求，因而执法和行政管理中就容易出现错误。近年来，国家行政法规不断更新，法制进程加快，公民法治意识增强，对新法规的关注程度较高，对执法部门不规范行为的认知能力提升，敢于质疑行政机关。但新旧行政法规交替阶段，有些行政执法机关不能快速更新执法理念，执法行为混乱，不适应形势发展，不能满足公民法律意识不断提高的需求。同时，部分行政执法人员缺乏职业道德观，工作作风差，服务意识低，特权思想严重，门难进、事难办、脸难看现象依然存在。
三、解决问题的几点建议
依法行政是依法治国的核心内容，是依法治国的必然要求。鉴于当前依法行政工作中存在的问题和不足，应从以下几个方面入手，推动依法行政工作深入开展，促进民主政府、法制政府和责任政府建设。
（一）加强宣传教育，转变行政执法观念。要站在落实科学发展观和构建和谐社会的全局高度，加强行政执法宣传教育工作，保护行政相对人的合法权益，促进行政机关依法行政，平息群众与政府之间的矛盾。要深入开展全民普法活动，通过坚持经常性的上街宣传和固定宣传栏宣传、加大报纸、电视媒体宣传力度、深入社区、学校进行法制宣传等方式，开展行政诉讼法律法规的宣传活动，不断增强公民的法制观念，营造依法行政的法治环境。要加强对行政执法人员的思想教育，促使行政执法人员特别转变思想观念，清除官本位、特权思想等专制意识的影响，正确认识和处理“人治”与“法治”的关系，牢固树立法律权威至上、法律大于权力、权力服从法律的观念。要加强对领导干部的理念教育，牢固树立现代行政执法理念，坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，不断提高理性层次，转变政府职能，由命令与服从的等级关系过渡到权力与权利的均衡关系，由官本位、权力本位过渡到民本位、权利本位，对政府权力运行的范围、方式和方向作合理调整和配置，促进政府向服务型政府转变。
（二）推进机制建设，加强行政执法基础保障。要从健全和完善各项行机制入手，提高依法行政的保障水平。一是完善行政机关经费保障机制。行政执法队伍的工作经费由各级财政统一予以保障，其罚没收入不再返还，使行政机关行使职权与部门经济利益彻底脱钩，从源头克服利益驱动。二是切实加强规范性文件制定工作。要科学安排规范性文件制定计划，自觉服从并服务工作大局，针对群众关心的热点、难点问题，加强调研研究，严格履行法定程序，逐步完善规范性文件的起草、审核、集体审议、公开发布和上级政府备案审查等制度，通过召开座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取各方意见，采纳合理建议，使制定工作步入制度化、程序化、科学化轨道。三是加强政府法制机构建设。在乡一级政府设置政府法制机构，为依法行政工作提供坚实的基层基础保障。强化政府法制机构权威，政府拟出台政策性文件，制定规范性文件和其他涉法文件，应由法制部门审核把关，实行行政机关负责人向政府法制机构定期报告工作制度，不断提高政府法制机构的权威。四是建立行政机首长出庭应诉制度。建议市人大常委会或市政府制定各级行政机关法定代表人出庭应诉的相关规定，明确出庭应诉的案件范围和出庭次数，由市政府和行政法制部门对各级行政机关法定代表人出庭应诉情况进行督促检查，塑造行政机关良好形象，促进“官民”和谐。
（三）提升队伍素质，规范行政执法行为。要切实加强行政执法队伍建设，规范行政秩序，推进依法行政。一要把好用人关。严格准入条件，坚持逢进必考，逐步提高门槛，对新录用人员采用试用期的方式进行考查，考查合格后再允许其从事行政执法活动。对于严重违法执法人员，要坚决将其清除出行政执法队伍，从整体上确保行政执法队伍素质。二要抓好思想道德教育。切实加强对现有行政执法人员的思想教育和职业道德教育，通过开展“文明执法”竞赛，评选“文明执法单位”和“人民满意的执法者”等活动，形成竞争激励机制，弘扬正气，使广大执法干警牢固树立执法为民的意识，展现行政执法队伍的良好形象。三要加强与审判机关的沟通协调。建立行政机关与审判机关的良性互动机制。一方面，法院应充分发挥司法审查职能，及时提出有针对性的司法建议，支持和帮助行政机关更好地依法履行职责，提升依法行政的水平和素养。另一方面，行政机关应当根据司法建议，有的放矢地研讨行政机关败诉原因，培养严谨细致的工作作风，增强程序规范意识，树立以人为本、文明执法理念，改善行政执法作风。四要强化内部培训和管理。加大培训力度，坚持实体与程序并重。引领行政执法人员认真学习行政执法相关法律知识，深入研究专业知识，提高综合执法能力。严格履行告知、听证等制度，对案情复杂或者重大违法行为给予较重行政处罚的，坚持集体讨论决定，防止滥用行政裁量权，确保严格执法、公正执法和文明执法。
（四）坚持惩防并重，加大行政执法监督力度。要采取多种措施，落实权力机关监督，理顺行政监察机构体制，坚持外部监督和内部自控相结合，推进行政执法监督进入制度化、透明化、规范化轨道。一是开展经常性行政执法内部监督。扩展监督范围，加强事前监督和事中监督，防患于未然。积极进行行政执法争议和矛盾的协调，明确执法权限和责任，化解执法矛盾，杜绝多头执法、重复执法的发生。二是加强政府法制机构的外部监督。将行政执法监督的对事权，扩大到既对事又对人，将对人的建议权转变到直接处理权，强化外部监督作用，提高行政执法监督权威。三是健全行政程序制度。建立健全以调查、听证、告知、回避、公开等制度为核心的行政程序制度，实现实体控权与程序控权并举，增进关系协调，保持利益平衡，实现形式合理与实质合理的有机结合，以程序公正促进实体公正。四是完善行政执法公示制度。依法向社会公开主体资格、法定职责、执法依据、执法程序、监督办法，建立行政执法投诉制度，严肃查处违法行政问题，严格责任追究，公开查处结果，以执法公开促执法公正。五是加大责任追究力度。根据行政执法的职能要求，将行政执法责任及时分解落实到行政执法机构及行政执法岗位，加大对行政执法责任制执行情况的评议考核和追究力度，构建不敢为责任追究机制。
